《美国征收法中的公用教义》刘玉姿著|(epub+azw3+mobi+pdf)电子书下载

图书名称：《美国征收法中的公用教义》

【作　者】刘玉姿著

【页 数】 292

【出版社】 厦门：厦门大学出版社 , 2020.07

【ISBN号】978-7-5615-4243-9

【价 格】88.00

【分 类】土地征用-土地法-研究-美国

【参考文献】 刘玉姿著. 美国征收法中的公用教义. 厦门：厦门大学出版社, 2020.07.

图书封面：

图书目录：

《美国征收法中的公用教义》内容提要：

征收权与财产权的关系是美国法学研究的核心问题之一。作为两者关系的平衡点，公用要件的重要性不言自明。本书从公用概念的基本内涵、背景性问题、参照系、基本维度入手，以历史性、整体性视角观照美国征收法理论，以期为中国征收理论与实践可资借鉴的经验。

《美国征收法中的公用教义》内容试读

引言1

引言

问题意识：征收程序中的公共利益

征收权作为一种主权性权力，一直是政府履行职能的重要手段。近年来，政府部门频频发文，逐渐将征收权塑造为推进城市化进程的一柄利器。2013年7月14日，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》明确指出加快推进以资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区为重点的各类棚户区改造，稳步实施城中村改造，不断改善居民住房条件，提升公共服务与基础设施建设水平。2014年3月12日，《国家新型城镇化规划(2014一2020年)》发布，要求应当着实强化对城镇化工作的指导，重点解决好城镇棚户区、城中村改造、农业转移人口落户城镇以及中西部地区城镇化问题。根据2015年6月25日发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，截至2014年年底，棚户区住房、农村危房改造取得重大进展，尤其是2013一2014年间，累计改造各种棚户区住房820万套，农村危房532万户。

与此同时，国家对公民财产权的关注也有增无减，尤其强调对集体土地权利的确认与保障。2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，一方面要求应当从征地范围、征地程序、被征地农民保障机制等方面改革集体土地征收制度，另一方面强调要赋予并保障农民更多的财产权利。2014年8月1日，国土资源部、财政部等发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，强调加快实施集

2丨美国征收法中的公用教义

体建设用地和宅基地使用权的确权登记工作，更好地完善农民集体土地权利的保障机制。2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会正式开启集体土地制度改革的序幕，在33个试点地区暂时调整集体土地制度相关规范的适用，首先以地方试验方式着力推进集体土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地管理制度的改革。①2019年8月26日，全国人大常委会发布修改《土地管理法》的决定，大幅修改征地程序，明确征地的公共利益要求。

中国财产法处于征收权与财产权关系颇为紧张的历史节点。无论是改造棚户区，还是推进城镇化，无论是变革征收制度，还是保障财产权利，都必须恰当平衡征收权与财产权的关系。在一端为征收权，另一端为财产权的跷跷板上，公共利益就是宪法和法律规定的平衡点。@

一、公共利益的规范境遇

(一)《征收补偿条例》中的公共利益条款

2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》)千呼万唤始出来。《征收补偿条例》第8条第一次以“一般条款十列举十兜底条款”的方式相对具体地规定了作为征收限制的公共利益。③有论者拍手称贺，认为这彻底终结了商业利益与公共利益之间的纠葛一公共

①2015年2月27日，全国人大发布《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，其规定“暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定”。

②《中华人民共和国宪法》第10条第3款、第13条第3款，《土地管理法》第4条第2款、第58条第1款，《物权法》第42条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条等。

③《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

引言13

利益交予法律、行政法规界定的同时，商业利益完全从公共利益中剥离出来。①但这很可能只是一厢情愿，百姓眼中的商业利益或商业开发可能转化为政府的经济发展需求，继续影响公共利益问题。《征收补偿条例》第8条首先以抽象的语言指出，征收限于“保障国家安全、促进国民经济和社会发展”确实需要时，尽管部分学者指出，“国民经济”本身与具体商业开发项目不能直接等同，主要指诸如基础设施建设、公共事业建设等对经济发展起基础性、支持性作用的公共经济发展。②但以旧城改造为例，这种观点事实上无法适用，正如有学者指出的，旧城改造涉及土地用途的重新分配，现行实践中往往将与房屋改造相关的部分土地直接用于商业、娱乐、工业、旅游等，而显然不能直接否认此种以旧城改造为目的的征收的公共利益性质；就此而言，我们既应该严格限定与征收活动相关的事项，诸如征收程序与补偿问题，也要注意不应过分地限制拟征土地的用途，否则旧城改造将难以实现作为主要目的的公共利益。③兜底条款本身也为界定公共利益提供了很大的余地。职是之故，要想有效适用《征收补偿条例》中的公共利益条款，还需要复杂的法律解释作业。也就是说，即使存在这样的公共利益条款，但因其表述的模糊性以及规范与事实之间的裂隙，商业开发与公共利益的关系并未愈辩愈明，甚至很可能因为不断发展的社会经济情况，更为剪不断，理还乱。

值得注意的是，《征收补偿条例》第9条为征收的公共利益限制设定了第

二重保险。④据其规定，符合第8条公共利益条款的征收活动还必须符合相应的规划要求，包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划

①人民论坛网.中国从“拆迁”到“征收”付出的代价[EB/OL].[2014-12-23].http:/www.rmlt.com.cn/News/201103/201103231417146957_2.html;网易新闻.《国有土地上征收与补偿条例》正式施行，非“公共利益”不得征收房屋[EB/OL].[2014-12-23].http:/news.163.com/11/0123/06/6R2IFN3B00014AED.html.

②王锡锌.《国有土地上房屋征收与补偿条例》专家解读与法律适用[M门.北京：中

国法制出版社，2011：42.此外，《征收补偿条例》通过之前，北大学者曾就新拆迁条例再次上书，指出“保障国家安全、促进国民经济和社会发展”作为公共利益的限定笼统宽泛，应

当增设排他性条款：以商业开发为内容的征收不得认定为公共利益的需要。MSN中国.北

大学者就新拆迁条例再上书，强调公共利益[EB/OL].[2014-12-23].http:/msn.ent.ynet.com/view.jsp?oid=75722523&.pageno=1.

③于宏伟.《国有土地上房屋征收与补偿条例》焦点问题解析[M门.北京：法律出版

社，2011：77.

④江必新.《国有土地上房屋征收与补偿条例》理解与适用[M].北京：中国法制出

版社，2011：98.

4」美国征收法中的公用教义

和专项规划，而且这些规划的制定必须保证广泛的公共参与，兼备民主正当性与科学性。①学界普遍称该条款为征收的规划控制条款。②由于规划本身必须符合一定的公共利益要求，征收遵循规划控制，事实上将强化征收活动本身的公共利益性。尤其在司法审查中，征收者如果能够说明征收活动是在恰当规划之下展开的，将会有效巩固其公共利益主张。然而，相较于第8条公共利益条款，征收的规划控制条款不仅存在语言模糊与过于原则的问题，也因为诸般规划之间的关系以及规划司法审查的局限，面临适用难题。首先，《征收补偿条例》第9条明确规定征收应当符合规划，并一揽子列举了诸种土地利用过程中需遵循的规划，但实际上在现行规划法制中，各项规划之间的关系往往错综复杂，尤其当“同一建设活动涉及的多个规划之间出现冲突和脱节”时，③该条款将面临解释或适用困境；其次，第9条对公众参与和科学性的要求与《城乡规划法》等涉及规划问题的法律规范一脉相承，但不如人意的是，这些规划相关规范本身也是大而化之，基本上没有明确公众参与规划制定过程的程序设置，甚至司法审查亦规避此种问题，因没有可资参照或援引的具体规定，此种要求最终也难免虚置

(二)《土地管理法》中的公共利益条款

《土地管理法》第45条第1款首次明确集体土地征收的公共利益要求。在立法体例上，基本模仿《征收补偿条例》第8条之公共利益条款，不同之处在于没有规定公共利益的一般条款一“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”，而是仅仅规定“为了公共利益的需要”，在此之后接着以列举结合兜底条款的方式明确了集体土地征收中的具体公共利益要求。在立法内容上，亦仿照《征收补偿条例》第8条之规定，先后列举了军事和外交用地、基础设施建设用地、公共事业用地、扶贫搬迁及保障性安居工程建设用地，有所

①《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合…保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”

②王锡锌.《国有土地上房屋征收与补偿条例》专家解读与法律适用[M门.北京：中国法

制出版社，2011：54.还有学者称之为“合规划性”条款，参见江必新.《国有土地上房屋征收与

补偿条例》理解与适用[M).北京：中国法制出版社，2011：97.此外，已被废止的《城市房屋

拆迁管理条例》也存在类似的规定，其第3条要求“城市房屋拆迁必须符合城市规划”

③江必新.《国有土地上房屋征收与补偿条例》理解与适用[M].北京：中国法制出

版社，2011：104.

引言|5

区别的是《土地管理法》新纳入了成片开发建设这种公共利益情形。

因立法体例与内容上的相似，《土地管理法》的公共利益条款难免和《征收补偿条例》面临通常的困境。而又因为立法体例和内容上的差异，《土地管理法》的公共利益条款可能在适用上面临更大的问题，尤其是就以成片开发建设为目的的征收而言。一方面，成片开发建设既非在内涵上，也非在外延上界定公共利益，而是以政府行为方式来言说公共利益，实质上将一种土地开发方式构造为公共利益；另一方面，按照立法原意，成片开发建设作为一种公共利益纳入集体土地征收制度乃是对一直存在且未来亦需要的土地征收方式的确认一“将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大”①，这是“一个重大的政治和经济决断，而不是一个抽象的理论命题”②。故而，作为一种以土地开发促发展的行政活动，成片开发建设实质上足以囊括任何符合国民经济和社会发展的建设需要。相较于同款规定的其他各项典型公共利益，成片开发建设为以非典型公共利益为目的征地的情形打开了方便之门。

相较于原《土地管理法》因缺乏公共利益条款而备受诟病之处境，新修正的《土地管理法》首次明确了征地的公共利益限制，至少为法院审查集体土地征收是否符合公共利益提供了直接依据，但其实效仍有待观察。

二、公共利益的适用现状

公共利益问题虽然备受学界青睐，但是无论是《征收补偿条例》明确公共利益的基本内涵之前，还是之后，相较于补偿问题，公共利益问题并不是司法实践的宠儿，尽管征收实践中各种纷争却常常因公共利益问题而起。③2014年8月29日，最高人民法院公布全国法院征收拆迁10大典型案例，其中6个案件涉及补偿问题，除杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案间接涉及征收的规划控制外，④并无涉及公共利益问题的案件。也无怪乎，不少学者呼吁重视并关注针

①自然资源部部长陆昊2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上所作关于《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》的说明。

②程雪阳.《土地管理法》的修改与集体土地征收补偿制度的完善[J门.土地科学动

态，2019(6)：5.

③王才亮.2015年中国拆迁年度报告[EB/OL].[2016-03-31].http://blog.sina.com.cn/s/blog_49858b220102w26k.html.

④值得注意的是，该案虽然涉及征收与规划的关系，但是并未直接引用《征收补偿条例》第9条征收的规划控制条款。

6丨美国征收法中的公用教义

对征收案件的公共利益审查。①观诸征收实践，之所以钉子户事件不断，征收活动的利益勾结频见报端，开发商与所谓“暴民”轮番搅乱征收秩序，部分正是源于作为征收活动门槛的公共利益要件屡被虚置，过分依赖补偿手段。②

《征收补偿条例》《土地管理法》先后规定了征收之公共利益条款，这虽然部分平息了公共利益论争，但是诚如前文所述，如此宽泛的、模糊的规定，仍有待实践尤其是司法实践的具体化发展，否则，难以避免公共利益仅仅是幌子的现象。而且，征收的规划控制条款尚未有效发挥控制作用，对征收与规划关系的整合性研究还不多见。征收为什么要承受规划控制、规划体制乃至具体规划活动将会如何影响征收，这些问题亟须理论上的充分阐释。③在司法实践中，法院往往直接依据政府提交的证据认定系争征收活动符合规划要求，还没有形成征收之规划控制的系统审查技术，亦没有触及征收与规划关系的实质层面。④公共利益限制要想真正发挥作用，还有很长的路要走。

①黄卉，毛亚满.城市房屋征收中的“公共利益”概念及其界定[M门//郑永流，等.中国

法律中的公共利益.北京：北京大学出版社，2014：98-119.

②王锡锌.《国有土地上房屋征收与补偿条例》专家解读与法律适用[们.北京：中国法制出版社，2011：51。

③李成玲.对城市规划中的房屋征收与损失补偿的规制思考[J门.法治论丛，2011，

(5):12-16.此外，论及征收与规划关系的资料主要是一些针对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的学者解读，如沈开举.《国有土地上房屋征收与补偿条例》条文解读与案例评点

[M门.北京：中国法制出版社，2011：87-88；王锡锌.《国有土地上房屋征收与补偿条例》专

家解读与法律适用[M门.北京：中国法制出版社，2011：55；薛刚凌.《国有土地上房屋征

收与补偿条例》理解与运用[M].北京：中国法制出版社，2011：51-57；于宏伟.《国有土地

上房屋征收与补偿条例》焦点问题解析[M门.北京：法律出版社，2011：72；江必新.《国有

土地上房屋征收与补偿条例》理解与适用[M们.北京：中国法制出版社，2011：97-104.但

这些解读多点到为止，失之笼统，要么视规划为征收的形式要件，是“预征收”，要么认为征收是对规划的宏观和外在控制。值得注意的是，郑磊在近期文章中对征收与规划的关系

做了系统的解读，参见郑磊.征收权的规划控制之道[J门.浙江社会科学，2019(10).

④涉及征收之规划控制条款的，法院多聚焦规划是否存在，只要政府提供了所依据的相关规划，法院即认可征收符合规划，且政府不需要提供证据证明规划制定时已经广泛征求公众意见，如李凤芹诉夏津县人民政府征收决定案。此案中，原审法院直接指出，根据被告提供的《夏津县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和夏津县人民代表大会常务委员会决议》《夏津县土地利用总体规划》《夏津县城乡规划》，可以认定征收活动符合相关规划；同时，被告虽未提供证据证明系争规划在编制过程中征求了公众意见，但并不能就此认定无效，因为系争规划经由夏津县第十五届人民代表大会第五次决议通过，具有法律效力。二审法院认可了一审法院的判断，但跳过征求公众意见的程序要求，直接指出系争规划经夏津县人民代表大会研究通过，具有法律效力。

···试读结束···