《当代中国政策执行组织体制与过程研究》李勇军著|(epub+azw3+mobi+pdf)电子书下载

图书名称：《当代中国政策执行组织体制与过程研究》

【作　者】李勇军著

【页 数】 406

【出版社】 天津：南开大学出版社 , 2019.12

【ISBN号】978-7-310-05919-5

【分 类】政策科学-研究-中国

【参考文献】 李勇军著. 当代中国政策执行组织体制与过程研究. 天津：南开大学出版社, 2019.12.

图书目录：

《当代中国政策执行组织体制与过程研究》内容提要：

本书紧紧围绕政策执行组织体制与过程进行研究，对有中国特色的政策执行过程进行了系统全面的阐释。本书将政策执行过程与党政组织、党群组织过程、资金运作过程、政策类型结合在一起进行研究，研究视角新颖，并从多角度对我国政策过程进行了阐释；运用了结构功能主义、组织网络、政策过程、新制度主义等分析范式与理论，并通过模式建构、案例研究、比较研究、定性和定量分析等研究方法对中国政策执行过程进行了系统研究，研究中运用了大量的案例、数据，论证过程充分，资料翔实，研究成果对于客观地认识我国政策执行过程的优劣，完善我国政策执行过程具有较高的理论与实践价值。

《当代中国政策执行组织体制与过程研究》内容试读

第一章导论

第一节问题的提出

2012年，时任国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议答记者问中说道，“群众也在责怪我们，说房价越调越高，政策不出中南海。我听到了感到十分痛心”。面对懒政怠政、审批繁重、为官不为等政策落实不力问题，李克强总理多次严肃批评。在2014年5月30日召开的国务院常务会议上，李克强表示，“我在基层调研时注意到，有些地方确实出现了‘为官不为’的现象，一些政府官员抱着‘只要不出事，宁愿不做事’，甚至‘不求过得硬，只求过得去’的态度，敷衍了事”。①事实上，这种情况不仅存在于中央各部门，类似的情况也存在于地方政府，它们对中央的决策也是存在“阳奉阴违”的现象。政令不通、执行过程中的权力失控、选择性执行等问题是阻碍中国政策进程的顽疾。以下就是政策执行过程中存在的难题：

(1)鉴于小煤矿安全事故频发，国务院三令五申要求关停无证小煤窑。2005年，国务院更是出台有关加强煤矿安全的“限令”，然而“大限”到时，很多地方却迟迟限不住，持观望甚至消极抵抗的态度。时至今日，仍有许多地方的无证小煤窑在生产。2012年，有记者揭露，福建龙岩仍有上千家无证小煤窑在继续生产，煤老板只要每年向镇政府上交2万元“保护费”就可以逃过每次检查。②

(2)中央三令五申要守住“18亿亩耕地”这个红线，并有严格的法律法规予以规定。按照规定，占用基本农田必须报国务院批准。但是，在政策执行过程中，一些地方政府成为土地违法行为的支持力量和违法

①李克强这6次发怒到底因为啥？[N.新京报，2016-03-18.

②王雄.小煤窑泛滥追踪：龙岩关闭逾百座小煤窑[N门.法治周末，2012-05-16，

·2·当代中国政策执行组织体制与过程研究

主体。例如，一些地方为了规避这一法律规定，频繁进行土地规划的调整或修改，还有些地方实行先占后补、以罚代法等。类似的，国土资源部自2006年以来也三令五申，明令禁止高尔夫球场建设用地。然而结果是：截至2010年底，全国近600家高尔夫球场中，经正规审批通过的仅有10家左右。

(3)2002年，教育部明文规定，各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班，也不得招收高中毕业生插班复读。2007年，教育部再次强调公办高中办复读班是对国家资源的浪费，不利于教育公平。但是，时至今日，每年仍有大量被高校录取的学生未按时到校报到而是选择复读。一些学校更是借分校名义招收复读生。

(4)2003年，审计署曝光了多部委预算执行中存在的严重问题，这次曝光被称为“审计风暴”。2007年，审计署曝光了49个部门单位预算执行存在的问题。但是，中央各部门违规使用预算资金的情况难以得到有效遏制。

(5)2008年6月1日，国务院办公厅发布的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》开始实施。但是，时至今日，超薄塑料袋在市场上仍随处可见，大型超市中许多购物者仍然在花钱使用塑料袋。在餐饮业尤其是饭店外卖和一些小吃摊，免费塑料袋被广泛使用，而集贸市场更成为滥用塑料袋的“重灾区”。

更重要的是，政府的禁令不但得不到支持，而且还出现了相反的情况。例如，控油价，油价涨：控药价，药价涨：控学费，学费涨；禁止官僚腐败，可个人腐败变成集体腐败，小腐败变成大腐败。

在改革开放之初，中国立法严重滞后，制度普遍缺失。但是这种情况很快发生了变化，在十一届全国人大四次会议上，吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系如期形成。这就是说，中国基本上摆脱了无法可依的局面。但是在法律执行环节仍存在许多问题：①在司法审判环节，存在地方保护、领导干预、人情干扰、腐败等问题：②在执行环节，存在执行程序难启动执行人员难伺候、执行期限旷日持久、被执法人难找、被执行人难缠、被执行人财产难找等问题。在司法救济成本高且难以实现的情况下，越来越多的弱势群体倾向于通过上访、闹事等途径，引起高层权威关注，进而通过权力途径解决问题。

政策执行难不仅表现在法律型政策层面，还表现在非法律型政策层面。许多政策没有达到预期的目的，成为一纸空文。有的政策在执行过程中被多方利益主体架空或虚化，有的政策执行的实际上不是政策本身，而

第一章导论·3·

是多方认同的潜规则。一些政策执行不仅得不到目标群体的支持，甚至得不到政府相关职能部门与地方政府的支持。

从政策发展过程看，作为转型期的国家，中国政策发展已经经历了粗放式发展阶段。在这一阶段，作为一个后发展国家，中国通过借鉴发达国家的政策发展经验，结合自身情况，已经高效且粗放式地制定了大量的政策规范。但是，纸面的政策规范若想在实际的执行互动过程中真正成为被人们所认同与遵循的制度，还需要经历精细化发展阶段。由于政策执行本身是一个包括发布命令、执行指令、拨付款项、办理货款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇用人员和创设组织单位的自上而下的活动过程，也是一个受影响者与执行者之间就目标与手段进行互动、博弈的自下而上的活动过程，所以实际上其是一个复杂的、重新定义的组织过程。①从中国政策过程演进的历史来看，中国当代政策过程始于由党的组织化再造为基础的革命过程，并在由党主导的现代国家建构过程中不断完善。因此，对于政策执行的研究，需要从组织体制与过程着手。这也是本书对政策执行问题进行探讨的一个基本出发点。

对于当代中国所存在的因执行不力导致的政令不通、法纪松散以及严重损害党和政府的公信力、百姓利益受损等问题，中国最高领导层也

一直高度关注。毛泽东指出，“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”®“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”®毛泽东特别强调，“党委对主要工作不但一定要抓，而且一定要抓紧”“只有抓得很紧，毫不放松，才能抓住”“抓而不紧，等于不抓”“不抓不行，抓而不紧也不行”。@邓小平在1988年曾指出，“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导、有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策，我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了，党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”⑤“中央的路线、方针、政策正确，如果下面不很好执行，那有什么用呢？”@江泽民

1GC Edwards III,I Sharkansky.Policy Predicament.San Francisco.W.H.Freeman and Company,1978:32.

②毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991：292

③毛泽东选集（第2卷）[M0.北京：人民出版社，1991：526.

④毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991：1142

⑤邓小平文选（第3卷）[M0.北京：人民出版社，1993：227.

⑥邓小平文选（第1卷）[M0.北京：人民出版社，1994：153.

·4·当代中国政策执行组织体制与过程研究

也曾指出，“正确的决策制定出来以后，必须抓好落实。”①《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，“一些党组织贯彻民主集中制不力，有的对中央决策部署执行不认真”，要“健全对中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度、纪律保障机制，坚决纠正有令不行、有禁不止现象”。2011年3月1日，习近平在中央党校春季学期开学典礼上以“关键在于落实”为题论述了抓落实问题。习近平强调，抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求。各级领导干部要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立宗旨意识和正确政绩观，狠抓落实、善抓落实，用百折不挠的意志争创一流业绩，不断开创各项工作新局面。②在中央全面深化改革领导小组会议中，习近平总书记反复强调“抓落实”，在中央深改组37次会议公报中，“落实”一词共出现了224次。从习近平总书记的讲话和文章中可以看出，“抓落实”主要是从两个角度予以强化：一是从政策过程和深化改革的角度，强调将政策和改革措施落在实处，务求实效。二是从领导职责的角度，从党性、群众路线的角度将抓决策落实置于党的干部领导工作的一个突出位置，要将廉政建设落实放在一个突出位置，强调领导干部要“抓铁有痕”，要“打铁还要自身硬”。对于如何“抓党建”，习近平总书记强调各级党委一定要把党建作为最大政绩来抓，对于作风建设要“抓常”（经常抓、见常态）、“抓细”（抓细节，必须环环抓)和“抓长”（持久抓、见长效），要抓“关键少数”。对于如何抓落实这一问题，习近平总书记提出了32字方法论：实事求是、求真务实，善始善终、善作善成，把准方向、敢于担当，亲力亲为、抓实工作。③

从这些论述中，我们可以看到如下思想：①在议行合一体制下，政策执行在政策过程中具有重要地位。相对于西方政治体制来说，中国政治体制的一个特点是其决策过程具有效率，不存在相互扯皮的情况。政策能否落实，关键在于执行。②政策执行的关键在于党政组织的组织力，尤其是党的干部的组织力。③党的民主集中制、群众路线等组织基因是保证党政组织的组织力的关键。④民主集中制既体现在党政组织的政策组织过程中的上下互动之中，又体现在党政组织自上而下的控制力和纪律性，由此来确保政策意图自上而下的贯彻与落实。在这一过程中，领导干部的政治觉

①江泽民文选（第2卷）[M.北京：人民出版社，2006：573.

②习近平.在中央党校开学典礼上强调领导干部要狠抓落实善抓落实[N门.人民日报，2011-0302

③习近平.实事求是求真务实把准方向善始善终善作善成抓实工作[EB/OL].新华网，201703-24.

第一章导论·5·

悟、原则性相当重要，但是与此同时，领导干部的领导艺术和灵活性也相当重要。⑤群众路线要求党政组织，尤其是干部能够关注政策过程自下而上这一面，关注群体利益及政策回路。从这些思想中，我们可以看到在实践中，中国一直强调从党政组织力的角度不断完善政策执行力，从党政关系的角度不断完善政策执行过程。

因此，这也要求我们从组织体制与过程的角度对中国政策执行组织体制与过程进行更为深入、系统的研究。

第二节西方政策执行研究

到20世纪60年代末以前，人们一直秉持如下观念：政治命令是明确的，并且行政管理者也会按照他们“政治老板”所指示的去做。①但是，自20世纪70年代以来，一些学者关于政策执行研究的著作开始让人们意识到，将位于“政策形成”和“政策结果”之间的行政管理过程当作一个与“政策结果”不相干的“黑匣子”可能是有问题的。②

一、自上而下的政策执行研究途径

费里·普雷斯曼和怀尔德夫斯基(Pressman&Wildavsky)是自上而下论的奠基人。他们在《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的》一书中，分析了执行的成功依赖于参与该项目的地方的不同组织与部门之间的连接互动的程度。在他们看来，如果行动的成功与否取决于执行链条上的各个环节，那么机构间的合作程度要求每个节点必须达到近乎完美，否则一些微小的偏差将会累积而成为一个大失误。

范·米德与霍恩(Van Meter&Hom)提出了一个由六种变量组成的，与政策执行的结果存在着动态联系的模型，如图1.1所示。六个变量包括：①政策标准与目标。②可获得的资源与激励手段。③组织间沟通与执行活动。④执行机构的特征。⑤经济、社会与政治环境。⑥执行人员的处置或回应，其中包含三个要素，即对政策的认知（领悟和理解）、对政策回应方向（接受、中立、拒绝）和回应的强度。他们明确地把执

①[英]迈克·希尔，[荷]彼特·休普.执行公共政策M.黄健荣，等译，北京：商务印书馆，2011：59

②[英]迈克·希尔，[荷]彼特·休普.执行公共政策[M.黄健荣，等译，北京：商务印书馆，2011：58.

·6·当代中国政策执行组织体制与过程研究

行视为起点，将最初的政策制定视为一个过程，这一过程经由一系列阶段，最终达到政策执行的结果而非返回政策本身。范·米德与霍恩认为，纵向地进行执行研究极为重要，在一个时间点上所识别的各种关系不能被理所当然地延伸到其他时段。①

组织间关系

的性质

政策标准与

目标

执行机构的特征

执行人员的

执行

政策

处置或回应

结果

资源与激励

手段

经济、社会与

政治环境

图1.1政策执行过程的系统模型

资料来源：Van Meter D,Van Horn.The Policy Implementation Process::A Conceptual Framework

Administration and Society,1975:6(4):464.

尤金·巴达奇(Bardach E.)在《执行博弈》一书中提出，执行的过程可以理解为一个包括“博弈”的过程。萨巴蒂尔(Sabatier)将对执行过程构成影响的因素分为三类：①影响政策问题可处理性的因素。②非法定的影响政策执行的变量。③法令对于规制执行实施的能力。他提出了两条建议：一是重视方案设计，以正确的方法构建“博弈”，从而获得希望得到的结果；二是“控制博弈”。@

霍格伍德和冈恩(Hogwood&Gunn)认为可以通过“完美执行”来实现政策意图。政策制定者需要：①实施政策目标应当获得的足够的时间与资源：②执行的政策基于正确的因果关系原则。③单一的不需要依赖其他机构就能取得成功的执行机构。如果其他机构的介入是必需的，执行机构对后者的依赖在量和重要性上只能是最小限度：④对需要的政策目标有全面的理解与一致同意，而且这种共识在整个执行过程都能持续。⑤对于执行者的任务在全面细节和恰当的排序方面予以详细说明。⑥遵从权力机构

DVan Meter D,Van Horn.The Policy Implementation Process:A Conceptual Framework.Administration and

Society,1975:6(4):460-465

2 Bardach E.The Implementation Game:What Happens after a Bill Become a Law.Gambridge,Mass:MIT Press,1977:66-80

···试读结束···