《治理现代化的广东经验》曹轲，戴学东，杨先顺主编|(epub+azw3+mobi+pdf)电子书下载

图书名称：《治理现代化的广东经验》

【作　者】曹轲，戴学东，杨先顺主编

【丛书名】传播与国家治理研究丛书

【页 数】 417

【出版社】 广州：暨南大学出版社 , 2020.01

【ISBN号】978-7-5668-2977-1

【价 格】68.00

【分 类】地方政府-行政管理-现代化管理-研究-广东

【参考文献】 曹轲，戴学东，杨先顺主编. 治理现代化的广东经验. 广州：暨南大学出版社, 2020.01.

图书封面：

图书目录：

《治理现代化的广东经验》内容提要：

本书深入研究如何推动国家社会治理现代化建设，提升国家治理体系和治理能力现代化，梳理总结粤治成果，展示广东社会治理历程，呈现各地创新亮点，探索未来努力方向。全书分为“问道善治”“有法躬行”“洞鉴裕如”三个篇章，分别从基础理论研究视角、提升治理能力的思路、治理实践的经验总结三个方面对社会治理现代化进行探讨。本书响应国家大力推进社会治理现代化的战略部署，重点呈现广东省在社会治理方面的历程与成果，为社会治理现代化的理论研究与实践探索提供良好借鉴。

《治理现代化的广东经验》内容试读

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疫情与中国社会治理体系的完善

郑永年

对于很多国家来说，一旦遇到类似2003年非典或者2020年新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件时，就容易出现严峻的社会治理问题。尽管人们盼望理性，但理性在疫情发生时一般变得比较少见，因为疫情的不确定性往往会导致大规模的心理恐慌。这个时候，政府部门必然会采取一些特殊或者额外的举措，而这些举措可能会被人从不同角度加以指责。但如果政府部门不采取特殊或者额外的举措，恐慌的人们就会自发地采取类似举措甚至更为极端的措施。这些非寻常或极端的举措是否有效已不是问题的关键。因为在不少人看来，有总比没有好，至少能够满足一种心理上的需要。

如果疫情出现，政府就要采取特殊或者额外的举措，那么在国家制度体系、治理体系建设中，就应当考虑到这类特殊情形的出现，健全相关的制度法律，坚持依法治国，以减少甚至避免特殊或者额外举措的使用。本文认为，可以在以下几个方面健全相关制度设计。

一、中央与地方关系：改革相关制度，推进选择性集权与选择性分权

首先是中央与地方的关系命题。统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度，是中国的国家结构形式，这符合中国的基本国情和全国各族人民的根本利益。

在单一制下，国家主权高于地方；而地方行政区划是国家根据统治需要，按一定原则进行区域划分的结果。理论上说，地方政府的权力来自上级政府的“授权”，从法理看，地方政府只是中央政府的派出机构，而非独立于中央的机构。但在权力操作层面，无论是中央还是地方，有时比较难根据理论和法律的规定来行事。因为，尽管地方要贯彻中央部署，但依中国各地情况的差异程度之大，各地必有各自独特的省情区情，各地必须要结合各自实际来执行。如果完全根据理论和法律来执行，可能会面临一些现实问题，进而导致治理

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危机。

理论上看，中央和地方的关系表现为委托者和代理者之间的关系，但两者之间的关系并非简单的授权关系。代理者（地方政府）根据本地情况和工作实际对事物有自己的考量，其行为会出现和委托者（中央政府）不一致的情况。因此，中央政府要设计一些制度规则，使得两者保持一致。这样做有其积极的一面，也可能有其消极的一面。积极的一面在于保持了法律和政策的一致性，消极的一面在于可能会忽视各地的差异，使得法律和政策难以落实下去。因此，中央政府经常会强调各地根据实际，加以贯彻落实。再者，单一制国家假定地方政府只是执行者，而不是决策者。但事实上，地方政府也是一级政府，并非仅仅是中央政府的代理者。有很多地方事务需要地方官员进行直接决策，而非机械地等待和听从中央政府的决策。如果太过于集权，那么中央政府就会面临信息收集与信息传送的时间、中央官员对信息的判断等方面的现实问题。

更为重要的是，即使中央政府获得完整的地方信息，其决策时也要考虑到全社会的利益。这里涉及一个局部和整体之间的关系。一条信息在中央层面的公布会不会造成全社会的惊恐？要不要把此信息作为一个全国性的“新闻”，抑或是仅仅控制在局部区域发布？这些都是必须慎重考虑的。这种多因素的考虑和决策需要时间。

其次是地方政府与社会的关系命题。地方政府行政，一方面要根据中央政府要求，另一方面要考虑本地实际，特别是本地的经济社会状况、奥论压力。不结合实际情况和本地舆情，机械照搬政策，就会面临社会的压力，而来自社会的压力增加到一定程度，同样会引来中央政府的问责。反之，如果直接向社会负责，意味着地方政府首先必须考虑地方的利益，而在一定程度上“忽视”全局利益，可能对全国工作不利。

不少国家都面临以上两个问题。如果想要破解，就需要进行很多制度安排。单一制体制下存在的问题与难点，不妨借用一些联邦体制的方法。实际上，中国在很长时间里曾经实施“行为联邦”的方法。

需要指出的是，“行为联邦”不是西方的那种宪政或者法理上的联邦，而是具体操作或者政策设计和执行行为上的联邦。它满足了单一制国家体制在很多方面亦有分权的现实需要。在行为联邦体制下，一些领域由中央政府来统筹，中央权力“一竿子插到底”，深入各个地方，便于中央政府直接收集信息、处理信息，并在此基础上作出科学决策。而在另外一些领域，中央政府干

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脆授权地方，让地方政府来决策和执行。

不过，尽管“行为联邦”这种非制度化的特征给单一制国家体制下的中央地方关系带来了弹性，但也阻碍了中央地方关系的制度化发展。从国际层面来看，“二战”以来，从前较为分权的联邦体制，呈现出越来越集权的现象，表明中央（联邦）政府在当代社会所承担的功能和责任越来越多，中央政府的权力不仅仅限制在传统的外交和军事领域，而几乎涉及政治经济社会的各个领域，包括财政、金融、社会保障、公共卫生等诸多重要方面。

因此，单一制国家有两个选择，一是授权地方，二是集权到中央。授权地方表明要在法律和制度上给地方高度自主的决策权和执行权。地方政府在自身能力不足的情况下，可以求助于中央政府。而集权到中央，则意味着中央政府要在各个地方设立直接属于自己的机构，所有一切都由中央政府来统筹，中央权力直接深入地方，直接由中央机构收集、处理信息和决策。中央政府也可动用当地或者其他地方的力量来执行自己的决策。

要这样做，就必须改变目前一些单一制国家体制下的制度安排，一方面进行选择性集权，把一些被视为是具有全国性意义的权力集中上来，重组中央权力的组织体系；另一方面进行选择性分权，把一些被视为是只具有地方意义的权力全部下放给地方，让地方担负相应责任。

二、专业人员角色：给予专业权力以足够的制度空间

专业人员角色在社会治理中发挥的重要作用，应当引起社会各界的足够重视。面对新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件，需要重视和保障医生、护士和其他专业人员的意见建议，提升“专业话语权”。

何为专业权力？是指具有专业知识、科学认知、特殊才干而拥有的影响他人的能力。在疫情防控领域，主要指专家、医生和其他专业人士的判断、预测、意见和建议。它属于“非授权”的权力。尽管专业人员并不是政府的一部分，但他们的意见往往具有很强的科学性、权威性和影响力。

这里涉及几个问题。第一，专业人员的独立性。制度必须保障专业人员只是从专业能力出发作出决策或者判断，而不是出于任何其他目的去作出判断。第二，制度必须保障专业人员能够在决策与执行过程中具有实质性的权力。战胜新冠肺炎疫情离不开科技支撑，疫情防控本身就是一件非常科学、非常专业的事，要赢得抗疫这场战争的胜利，专业权力理应得到重视和保障。

在民主社会，“非授权”的权力有时会被质疑，因为这种权力来自知识和

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经验，而非“选票”。但实际上，在社会治理这个复杂过程中，专业权力不仅客观存在，而且正在变得越来越重要，有些时候甚至发挥着比政治权力更大的社会影响力。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，钟南山、李兰娟、陈薇等专业人士的意见建议得到了很好的重视和落实，有力推动了疫情防控工作的科学有效开展。

重视和保障专业人才的专业权力，坚持专业化决策原则，不仅仅限于医学领域，在很多其他领域都是必要的。中央银行的独立性就是一个典型的事例。在很大程度上说，如果权力没有专业知识作为支撑，现代社会的治理就会寸步难行。在现代社会，没有知识含量的权力就不能被称为“权力”。这也是当代世界传统意义上的政治权力的行使面临困难和挑战的原因之一。

要充分发挥专业人士的作用，行使好专业权力，就必须妥善处置正式系统的政治权力（或者正式授权的权力）与“非授权”的专业权力之间的关系。专业权力如果没有足够的制度空间，那么行使起来会面临困难，亦可能遭遇巨大的政治风险。与此同时，也要看到专业权力的性质是多元的，因为知识本身是开放的。专业人才很多时候不只发出一种意见，他们会从不同的角度来发表意见。只要专业人才从专业能力和职业道德出发来发表意见，而不是从任何其他考量出发来发表意见，这种多元性不仅不会造成矛盾，反而会形成一种互相制衡的局面，从而最大限度发挥专业的力量、知识的力量和科技的力量。

三、社会组织的力量：政府与社会之间需要建立分工合作制度

新冠肺炎疫情发生以来，在政府的引领下，广大社会组织纷纷利用自己的专业优势，积极参与疫情防控，助力复工复产。他们或慷慨解囊，或千里驰援，或志愿服务，展现了同舟共济的互助精神、坚忍不拔的顽强斗志。紧紧依靠人民群众打赢疫情防控的人民战争，需要充分调动人民群众的力量，加强组织引导，让各条战线一齐上阵、尽锐出战。

鉴于现代社会的复杂性，社会组织或者社会力量在社会治理过程中的作用越来越大。这并不是由于人们所说的“政治参与”的需要，而是现代社会运作机制的内在需要。事实上，很多社会组织并没有任何政治性，也没有政治参与的需求和意向，而是专注于提供社会服务。社会力量的工作内容非常广泛，并且各有专长，它们相互连接、相互组合，能够更充分地发挥组织的创造性和灵活性。中国近年来历次重大的灾害救援，也是各级政府和社会组织探索协同机制的过程。

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在抗击新冠肺炎疫情过程中，社会力量的作用不言自明。新冠肺炎疫情具有高度的社会性，社会组织本来就是社会的一部分，具有很大的能力收集真实的信息。社会系统的存在和运作与正式系统并非矛盾。而且，社会力量在提供服务方面的功能，有时候会表现得更为突出。一般说来，政府的对口单位还是政府或者地方组织，但社会组织对口的是社会，甚至是社会的个体。在互联网和社交媒体时代，社会组织在提供这种个性化服务过程中的作用越来越大。对社会力量参与疫情防控，政府要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持

如何整合社会力量，引导社会力量更规范、高效、精准地投入新冠肺炎疫情防控，是需要深入思考的重要命题。社会组织在危机应付过程中的角色，同样应当受到监督。人们不能简单地认为所有的社会组织都是“行善”的。好在避免社会力量“行恶”是完全可以做到的。一是依靠政府系统特别是法律法规的监管和规制，二是通过社会力量自身多元化的特点，实现它们之间的互相监督和制衡。在一些实际的情境下，社会力量间的互相制衡和监督，甚至比政府方面的监督更为重要。

新冠肺炎疫情防控阻击战中，社会力量的参与热情很高，凸显了责任与担当，但社会协同的效能却并未充分释放。活动不规范、信息不对称、供需不匹配、公众舆论复杂等问题的存在，一定程度上抑制了社会协同效能的充分释放。

和专业人士群体一样，社会组织是否可以获得“非授权”的权力而在疫情防控中扮演更为重要的角色呢？其客观上的需要已经显现出来，但并没有反映在制度安排上。2003年非典疫情之后，人们把重点放在突发公共卫生事件处置的正式系统建设上，并未把社会组织系统考虑在内。实际上，中国社会组织近年来成长迅速，尤其是在广东等经济发达的省份。如果不能把社会力量纳入社会治理的大系统，社会治理势必会出现缺口。

从政府与社会的分工来看，在政府内部，有决策权、执行权、监察权的分工合作制度。政府与社会之间也需要建立起分工合作制度。中共十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场和政府之间是一个合作的关系，政府与社会之间的关系也是如此。如果政府与社会高效合作，在强政府的基础上培植社会组织，不断壮大社会力量，可以逐步形成“强政府、强社会”的社会管理模式。

除了这些客观的制度安排之外，疫情非常时期的官员任用极为关键。制度

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···试读结束···