《公文写作规范详解全书 上》栾照钧著|(epub+azw3+mobi+pdf)电子书下载

图书名称：《公文写作规范详解全书 上》

【作　者】栾照钧著

【页 数】 403

【出版社】 济南：山东人民出版社 , 2020.05

【ISBN号】978-7-209-12597-0

【价 格】128.00（上下）

【分 类】公文-写作

【参考文献】 栾照钧著. 公文写作规范详解全书 上. 济南：山东人民出版社, 2020.05.

图书封面：

图书目录：

《公文写作规范详解全书 上》内容提要：

《公文写作规范详解全书 上》内容试读

绪论

伴随着《党政机关公文格式》国家标准（以下简称新《格式》）的发布，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称“2012年《条例》”)已于2012年7月1日起施行。这标志着我国的公文处理工作已实现历史性的转变，步入了统一规范的新阶段。深入学习、贯彻好2012年《条例》，是公文实务工作者和公文研究工作者面临的长期任务。

党政机关公文处理工作由不规范到基本规范，再到今天的统一规范，经历了数十年的演进。这使我们深感2012年《条例》来之不易，它的出台是我国当代公文法规建设史上前所未有的重大变革，具有划时代的历史意义。

一、从公文处理工作的发展看2012年《条例》出台的历史必然性

笔者十几年前曾运用纵横比较法和分析综合法等方法，对新中国狭义法定公文种类沿革情况、文种适用范围沿革情况、公文格式沿革情况、公文标题沿革情况等进行了较系统的研究①。在研究中，将我国公文处理工作的发展进程划分为四个阶段，即初期试行阶段、探索过渡阶段、力求规范阶段和修订完善阶段（前两个阶段也可合并称作“试行探索阶段”)。这次出台的2012年《条例》，可谓是我国公文处理工作步入第五个阶段即统一规范阶段的标志。通过综合分析，可以得出这样的结论：新中国成立后，党政机关公文处理工作历经“试行探索，在实践中总结经验一各自完善，在互补互促中发展—积弊凸显，在前进中寻求改革一殊途同归，在新时期实现突破”

①栾照钩《公文病误矫正指南》，中国时代经济出版社2003年3月第1版；《公文病误矫正指南（增订本）》，中国档案出版社2006年1月第1版。

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公文写作规范详解全书（上)

的漫长发展过程。同时，2012年《条例》的出台有着历史的必然性。

(一)试行探索，在实践中总结经验

20世纪50年代初至80年代初，属于初期试行和探索过渡阶段，公文处理方面标志性文件的不规范性显而易见，在对公文种类、文种使用、公文标题等方面的规定上尤为明显。

首先，看公文种类规定。1951年9月政务院发布的《公文处理暂行办法》（以下简称“1951年《暂行办法》”）规定的文种为7类12种：（一）报告、签报；（二）命令；（三）指示；（四）批复；（五）通报、通知；(六)布告、公告、通告；（七）公函、便函。当时没有请示文种，请示和报告是不分的；规定签报和便函均为公文的一种。1957年10月国务院秘书厅发出的《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》（以下简称“1957年《意见（稿）》”)正式规定的文种为7类12种：（一）命令、令；(二)指示；（三）报告、请示；（四）批复、批示；（五）通知、通报；(六)布告、通告；（七）函。当时将请示从报告中分离出来，成为独立文种；增加了令和批示，取消了签报和便函；同时提出公告、公报、决议、决定、规定均属公文一种（公文种类实际上为8类17种）。

其次，看文种使用规定。以典型文种为例，1951年《暂行办法》规定：“对上级陈述或请示事项用报告。”此规定明显请报不分。“对于使特定的机关或人员知道的事项用通知。对于使各机关（不分上行、平行、下行)周知的事项用通报。”此规定适用范围单一，行文方向混乱。1957年《意见（稿）》作了必要的纠正和补充，但仍带有一定的探索性。

再次，看公文标题规定。20世纪50年代前期，公文标题经历了由无规定到模棱两可规定的过程。1951年《暂行办法》规定：“公文用纸第一页须包括文种、发文字号、事由、附件、主送机关、抄送机关、拟办、批示等栏。受文机关填写在规定栏内，文前、文尾不另写受文机关。”这种无标题的公文版式（公文格式各项基本填写在首页)在当时是正常的。1955年1月17日中共中央批准公布的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》第十条规定：“发文须加注‘标题’或‘事由’（便函除外)，并在第一页规定的地方填明‘主送’机关和‘抄送’机关。”因此，在实际工作中则出现了两套主要格式：有的加标题，有的仍标注事由。当然，

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绪论

也还时有无标题的公文出现。有标题的公文，也有不同情况：有的是发文机关、事由和文种三者统一的完整标题，有的是缺一项或两项的不完整标题。1957年《意见（稿）》中，提出取消“事由”，改为“标题”，改变以往把“发文机关”“事由”“公文种类”三者分割的现象。同时，较明确地提出了标题的概念及其构成，指出：“所谓‘标题’，就是由发文机关、公文事由和公文种类三者所构成的文件名称。”这一阶段后期，中央一级机关的许多公文标题日趋完整，省以下机关先后效仿而改变了原来的做法。然而，也有不少地方还常常出现不完整标题，或者还有“三者分割”的现象①。

“文革”期间，公文处理工作也受到严重干扰和冲击，各级机关公文不规范问题均比较突出。“文革”结束，公文处理工作才迎来了新生。经过在实践中总结经验、吸取教训，终于为正式出台公文处理法规性文件奠定了基础。

(二)各自完善，在互补互促中发展

力求规范阶段的标志性文件是国务院办公厅1981年2月27日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称“1981年《暂行办法》”)，1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“1987年《办法》”)，中共中央办公厅1989年4月25日发布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》)。以文种为例，1981年《暂行办法》规定的文种为9类15种：（一）命令、令、指令；（二）决定、决议；（三）指示；（四）布告、公告、通告；（五）通知；(六)通报；（七）报告、请示；（八）批复；（九）函。当时增加了指令文种；删去了1957年《意见（稿)》中的批示文种；明文规定了公告、决定、决议指示文种；将通知、通报分离成为两类不同文种。1987年《办法》规定的文种为10类15种：（一）命令（令）、指令；（二）决定、决议；（三)指示；(四)布告、公告、通告；（五）通知；（六）通报；（七）报告、请示；(八)批复；（九）函；（十）会议纪要。当时将令并入命令文种中，仍可单独使用；增加了会议纪要文种。1989年《条例（试行）》规定的文种为13类13种：（一）公报；（二）决议；（三）决定；（四）指示；（五)条例；(六)规定；（七）通知；（八）通报；（九）请示；（十）报告；（十一）批复；(十二)会议纪要；（十三)函。比较党政公文，除决议、决定、指示、通知、

①栾照钧《转发性通知标题病误分析及矫正对策》，《秘书之友》2005年第12期。

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公文写作规范详解全书（上）

通报、报告、请示、批复、函、会议纪要十个相同文种外，党的公文没有命令（令）、指令、布告、公告、通告，但比行政公文多公报、条例、规定三个文种。

修改完善阶段的标志性文件是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“1993年《办法》”），中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称“1996年《条例》”)，国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称“2000年《办法》”)。1993年《办法》规定的文种为12类13种：（一）命令（令）；（二）议案；（三）决定；（四）指示；（五)公告、通告；（六）通知；（七）通报；（八）报告；（九）请示；（十）批复；（十一）函；（十二）会议纪要。同1987年《办法》比较，增加了议案文种；取消了指令、决议、布告文种；将报告、请示分离成为两类不同文种，有利于纠正报告和请示不分的情况。1996年《条例》规定的文种为14类14种：（一)决议：（二）决定；（三）指示；（四）意见；（五）通知；（六）通报；（七）公报；（八）报告；（九）请示：（十）批复：（十一）条例；（十二）规定：(十三)函；（十四）会议纪要。同《条例（试行）》比较，增加了意见文种；文种排列顺序作了适当调整。2000年《办法》规定的文种为13类13种：（一）命令（令）；（二）决定；（三）公告；（四）通告；（五）通知；（六）通报；（七）议案；（八）报告；（九）请示；（十）批复；（十一）意见：(十二)函；（十三）会议纪要。同1993年《办法》比较，取消了指示文种：将公告、通告分离成为两类不同文种：增加了意见文种。

对四个阶段党政公文的各自文种进行比较，不难发现：行政公文始终保留的文种有命令（令）、报告、批复、通知、通报、公告、通告、函，后增保留的文种有请示、决定、会议纪要、议案、意见，先后删去的文种有签报、便函、布告、指示，先增后删的文种有批示、指令、决议；党的公文始终保留的文种有决议、决定、指示、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例规定、函、会议纪要，后增保留的文种仅意见文种。将党政公文文种作最后比较，会发现：两者相同文种是决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见函、会议纪要，行政机关有、党的机关没有的文种是命令（令）、公告、通告、议案，党的机关有、行政机关没有的文种是决议、指示、公报、条例、规定。

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绪论

公文是伴随着国家的产生而产生的，从历史来看国家行政机关公文一直处于主导地位，其他机关在制定本系统公文处理规定时历来以国家行政机关公文处理文件为参照范本。1996年《条例》出台时，也有所创新，比如适应时代的发展增加了意见文种，国务院在2000年发布《办法》时则借鉴了这一做法。回顾每次出台的公文处理法规性文件，可以看到党政机关公文在相同文种及其适用范围、公文格式和行文规则等方面相互借鉴和完善，取得了长足的发展。

(三)积弊凸显，在前进中寻求改革

在2012年《条例》施行之前，1996年《条例》可称作党内公文处理法规，2000年《办法》可称作行政公文处理法规。

党政各自的公文处理法规在施行过程中，均暴露出一些亟待解决的问题。除自身的瑕疵外，主要凸显了两者的不必要冲突。党政机关公文处理法规对文种规定的科学性方面的差异或许最能说明问题。1996年《条例》发布时，我国相关立法尚不完善，将法规名称等同于狭义公文一并规定在公文处理法规中，可以理解但欠科学；在党内法规已明确规定法规名称的情况下又重复规定条例和规定这两个文种，尤为不妥①。公文处理法规所指的公文应当是可独立行文的狭义公文（即狭义法定公文），所规定的文种属于狭义公文文种，而不应包括法规和规章名称。狭义公文的突出特点是行文方式上的独立性、行文方向上的确定性和公文格式上的规范性，其中的文种均可直接编排发文字号而用红色版头独立行文。2000年《办法》发布时，具有明显的时间优势，文种规定比较科学。党政公文处理法规对文种的规定不一致，反映到实践和理论研究上，往往造成不必要的误解和异议。

1996年《条例》和2000年《办法》在对文种适用范围和公文格式的规定上，也有许多不一致。出现这种情况，也同发布时间上的差异有一定的关系。此处仅以对函的规定为例，1993年《办法》规定：“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题：向有关主管部门请求批准等。”1996年《条例》规定：“函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。”2000年《办法》规定：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”1996

①栾照钧《公文处理法规文种规定科学性之比较分析》，《办公室业务》2008年第1期。

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公文写作规范详解全书（上）】

年《条例》对函的规定在“机关之间”前面未加“不相隶属”的限制，但在“行文规则”一章第十二条第（五）项中规定：“不相隶属机关之间一般用函行文。”由于“一般”的不确定性，则出现了对1996年《条例》和2000年《办法》如何正确理解以及在实践中如何正确使用函的问题①。两者的差异，导致了函的使用上以及理论研究工作中较长时间的混乱。

用历史的眼光审视，上述问题均是前进中的问题。从2012年《条例》可以看出，中央办公厅和国务院办公厅为寻求改革做了大量的工作。

(四)殊途同归，在新时期实现突破

2011年10月18日，党的第十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。在中华民族伟大复兴伴随着中华文化繁荣兴盛的新时期，党政公文处理法规也实现了历史性的突破和跨越。

2012年《条例》将党政公文原文种合一后仍保留15个文种，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案函和纪要(“会议纪要”改成了“纪要”)，删去了不常使用的指示文种以及不宜作为狭义公文的条例、规定文种，从中可以看出对文种的规定比较科学、规范。

2012年《条例》使原党政公文处理法规中诸多的不一致和存在的种种瑕疵得到了较全面的纠正。

除此之外，2012年《条例》在公文格式方面以及行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等方面也作了许多新的或明确的规定，如删掉了主题词要素，增加了页码要素，补充了不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文和不得将请示原文转报上级机关以及属于党政各自职权范围内的工作不得联合行文等规定，程序更为严格，更加强调保密，等等。

二、'从公文处理法规主要差异看2012年《条例》的科学性与规范性

研究党政公文处理法规的主要差异，可以加深对2012年《条例》科学性规范性和出台之必要性的理解，从而增强贯彻执行2012年《条例》的自

①栾照钧《函怎样代行请示、批复和通知之责一关于函的正确行文》《函的规范使用之理论与实践释疑》《当务之急一纠正公文写作书中有关函的错误阐释》，《秘书》2004年第1期、第3期、2005年第4期。

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···试读结束···